Andrzej Martynusek
Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie

Rynek pracy w polsce- próba diagnozy sytuacji


I. Wpływ regulacji prawnych i finansowych na rynek pracy

I.1 Ocena ogólna

Regulacje prawne i finansowe tworzą ramy funkcjonowania rynku pracy i wyznaczają kierunki jego rozwoju. Stymulują procesy na nim zachodzące, zarówno pozytywne jak i negatywne w skutkach, stwarzając możliwość oddziaływania w ten rynek z zewnątrz umożliwiają wpływanie na dokonujące się zmiany. W efekcie rozwiązania prawno-finansowe wzmacniają bądź osłabiają wpływ różnych czynników na rynek, w tym także wpływ poszczególnych partnerów na nim funkcjonujących. Natura dobrze zorganizowanego wolnego rynku pracy sprawia jednak, iż dominantą pozostają podstawowe reguły ekonomii wolnorynkowej, a więc przede konkurencja oraz rachunek kosztów. Natomiast ustawodawstwo, nie naruszając podstaw tych reguł, powinno tworzyć ramy dla przekształcania rynku pracy w pożądanym dla rozwoju kierunku. Z jednej strony poprzez zapewnienie nieodpłatnych, powszechnie dostępnych usług rynku pracy, oraz odpowiedniego standardu tych usług, takich jak pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe. Z drugiej, poprzez mechanizmy finansowania oraz odpowiednie procedury stosowania programów umożliwiających poprawianie, podwyższanie i dostosowywanie kwalifikacji pracowników, w tym bezrobotnych, do potrzeb pracodawców. Stwarza również warunki do mobilizowania i aktywizowania słabszych uczestników rynku oraz wyrównywania ich szans na konkurencyjnym rynku pracy.
Rynek pracy przenika praktycznie wszystkie dziedziny życia gospodarczego i obszary aktywności społecznej, jest pochodną i wypadkową procesów zachodzących w tych obszarach, a w związku z tym wpływ na jego funkcjonowanie jest regulowany przez liczne akty prawne dotyczące tych dziedzin. Pełna ocena uwarunkowań prawnych i finansowych w aspekcie ich wpływu na funkcjonowanie rynku pracy obejmować zatem powinna analizę wszystkich aktów prawnych, które w jakikolwiek sposób oddziaływują na ten rynek, czyli spełniają funkcje regulacyjne wobec rynku pracy. Dla potrzeb MPRRP zasadnym i wystarczającym jest jednak ograniczenie takiej oceny do analizy zjawisk i procesów obserwowanych w obszarze specyficznej części rynku pracy jaką jest bezrobocie. W bezrobociu bowiem ujawniają się, można nawet powiedzieć, że kumulują się, wszystkie skutki rozwiązań prawno-finansowych obowiązujących w obszarze regulacyjnym całego rynku pracy, a więc między innymi w takich dziedzinach jak edukacja, przepisy gospodarcze, podatki, prawo pracy, finanse itd..
Podstawową funkcję regulacyjną dla obszaru bezrobocia spełnia ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu [DU z 6.01.1995 r. z późniejszymi zmianami], a więc ocena przede wszystkim koncentruje się na rozwiązaniach kreowanych tą ustawą, a w szczególności na obserwowanych skutkach jej funkcjonowania w wymiarze regionalnym. Dokonując oceny opierano się między innymi na opiniach kierowników powiatowych urzędów pracy województwa małopolskiego, a w szczególności Chrzanowa, Krakowa, powiatu krakowskiego, Nowego Sącza i Tarnowa.

Regulacje prawne dotyczące bezrobocia pojawiły się w 1989 roku [USTAWA z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. z dnia 31 grudnia 1989 r.)]. Po 4-krotnej nowelizacji, w roku 1991 została ona zastąpiona USTAWĄ z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z dnia 20 listopada 1991 r.), nowelizowaną w kolejnych latach pięciokrotnie. W roku 1994 dokonana została kolejna zmiana regulacji [USTAWA z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z dnia 6 stycznia 1995 r.)], która po 40 nowelizacjach (w tym 3 teksty jednolite) obowiązuje do dnia dzisiejszego. Ostatnia nowelizacja dokonana została 22 czerwca 2001 r.[Ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 28 sierpnia 2001 r.)].
Jak z powyższego wynika przepisy dotyczące bezrobocia charakteryzują się relatywnie wysoką niestabilnością regulacji prawnych, na przestrzeni 12 lat dokonano aż 52 zmian, w tym 3 zmiany ustawy zasadniczej. Należy to uznać za poważny mankament ponieważ tak częste zmiany regulacji prawnych powodują chaos informacyjny, komplikują i dezaktualizują obowiązujące wykładnie prawne, dezorganizują pracę urzędników odpowiadających za przestrzeganie przepisów prawa, zwiększają liczbę odwołań od decyzji, generują cały szereg problemów formalno-prawnych itd. Poza istotnymi zmianami dotyczącymi organizacji służb zatrudnienia (w tym ich umiejscowienia w systemie administracyjnym Państwa oraz rozdziału kompetencji) najważniejsze zmiany regulacji prawnych dotyczyły:

Jednak głównym, dostrzegalnym na przestrzeni lat, kierunkiem zmian w ustawodawstwie była nieustanna dążność do ograniczania wypłat zasiłków dla bezrobotnych. Odbywało się to zawsze w sytuacjach krytycznego obciążenia budżetu Państwa tymi świadczeniami. Pojawiające się problemy rozwiązywano doraźnymi zmianami w ustawie, wprowadzanymi w takim zakresie jaki był możliwy do akceptacji społecznej w danym momencie (ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zasiłku, wydłużanie okresu pracy uprawniającego do zasiłku, skrócenie okresu zasiłkowego, wprowadzenie zasiłku w jednej wysokości dla wszystkich uprawnionych, pozbawienie absolwentów prawa do zasiłku, bardziej restrykcyjny system weryfikacji uprawnień do zasiłku). W efekcie zasiłek dla bezrobotnych zatracił pierwotną funkcję ekwiwalentu wynagrodzenia za utraconą pracę, a stał się wyłącznie świadczeniem o charakterze socjalnym. W rozwiązaniach ustawowych dotyczących zasiłków dla bezrobotnych nie jest widoczna żadna koncepcja rozwiązań systemowych ukierunkowanych na aktywizację osób pozostających bez pracy. W kontekście widocznego dążenia do „uszczelniania” i ograniczania uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych celem zmniejszenia obciążeń budżetu Państwa paradoksem wydaje się obserwowana tendencja do równoczesnego rozszerzania różnego rodzaju świadczeń socjalnych (jednym z przykładów są tu zasiłki i świadczenia przedemerytalne- przy czym w ostatnim roku najpierw ograniczono a potem z powrotem rozszerzono uprawnienia, czy też ostatni przykład- objęcie dożywotnim zasiłkiem byłych pracowników PGR). Tylko dla porządku można wspomnieć, że jest to efekt działania różnych lobby politycznych i nie ma to nic wspólnego ze spójną polityką rynku pracy, służącą aktywizacji tego rynku i jego rozwojowi.
W konkluzji można zaryzykować stwierdzenie, że opisana ewolucja przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ukształtowała pozycję pasywną bezrobotnego (kontekst poszczególnych zapisów jest taki, że to urzędy mają obowiązek pomocy, przedstawiania ofert pracy, aktywizacji osoby formą subsydiowaną lub inną, a bezrobotny nie ma obowiązku wykazania ,że poszukuje pracy i nie musi odpowiadać na pytania co zrobił aby znaleźć pracę). Równocześnie pracochłonne, ukierunkowane na pomoc o charakterze socjalnym rozwiązania, skomplikowane i nieklarowne przepisy nakładają na urzędy pracy mnóstwo, zbędnej z punktu widzenia aktywizacji bezrobotnych, pracy biurokratycznej. Odbijać się to musi na sukcesywnym ograniczaniu aktywności samych urzędów, przez co następuje osłabienie więzi z pracodawcami a urzędy pracy postrzegane są one coraz bardziej jako przedłużenie pomocy społecznej. To zaś w konsekwencji również prowadzi do dalszego utrwalania pasywnych zachowań bezrobotnych.

I.2 Status bezrobotnego

Status bezrobotnego nadają z upoważnienia starostów, prowadząc równocześnie rejestr bezrobotnych, powiatowe urzędy pracy. Same kryteria uznawania za bezrobotnego są stosunkowo proste i czytelne. Natomiast już weryfikacja tych kryteriów, zarówno w czasie rejestracji jak i później, w trakcie tzw. potwierdzania gotowości do pracy, jest bardzo skomplikowana. Następuje na podstawie dokumentów przedkładanych przez bezrobotnego i wymaga od urzędników znajomości ogromnej liczby aktów prawnych i biegłości w ich interpretacji (w tym między innymi w zakresie prawa pracy, przepisów podatkowych, kodeksu cywilnego, przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, działalności rolniczej, przepisów emerytalno-rentowych, dotyczących pomocy społecznej, edukacji itd.). Równocześnie też z uzyskaniem statusu bezrobotny uzyskuje prawo do otrzymywania różnych świadczeń (jak na przykład zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz budzące najwięcej kontrowersji prawo do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne- powiatowy urząd pracy z mocy prawa jest płatnikiem dla tej kategorii osób- ale podkreślenia wymaga, że przepis ten wprowadzony został niejako „z boku” bo ustawą o ubezpieczeniach zdrowotnych, a w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która definiuje wszystkie inne uprawnienia bezrobotnych, nie ma ani śladu na ten temat). Uprawnienia tego typu stanowią rodzaj zachęty dla osób pracujących w szarej strefie. W efekcie opłacanie przez urzędy pracy składek zdrowotnych za bezrobotnych bez prawa do zasiłku powoduje wzrost rejestrowanego bezrobocia i zamazuje jego prawdziwy obraz, a brak środków na realizacje tego zadania paraliżuje normalne funkcjonowanie urzędów pracy.

I.3. Prawo do zasiłku, w tym wysokość zasiłku

Prawo do zasiłku otrzymują osoby posiadające status bezrobotnego, spełniające dodatkowe kryteria określone Ustawą. Interpretacja tych kryteriów jest bardzo skomplikowana, wymaga biegłej znajomości blisko 40 ustaw, dotyczących takich dziedzin jak prawo pracy, przepisy podatkowe, kodeks cywilny, prowadzenie działalności gospodarczej, działalności rolniczej, przepisy emerytalno-rentowe, pomoc społeczna, edukacja. Proces weryfikacji uprawnień zasiłkowych jest zbiurokratyzowany, oparty na dostarczanych przez bezrobotnego dokumentach i oświadczeniach, aktualizowanych w trybie miesięcznym, oraz na badaniu tzw. gotowości bezrobotnego do podjęcia zatrudnienia. Teoretycznie problem zasiłku dla bezrobotnych uregulowany jest w sposób prosty i nie budzący wątpliwości. Zasiłek określony jest kwotowo, waloryzowany okresowo o stopień inflacji, w jednej wysokości dla wszystkich (z pewnymi wyjątkami określonymi w ustawie), aby go otrzymać należy się wykazać wykonywaniem uprzednio pracy i opłacaniem składki na Fundusz Pracy (warunki określa ustawa). Tymczasem praktyka pokazuje, że zasiłek dla bezrobotnych: 10. jest zbyt niski by spełniać rolę autentycznego ekwiwalentu wynagrodzenia, co jest szczególnie dotkliwe dla osób które rzeczywiście utraciły pracę ze względu na likwidację stanowiska pracy i muszą przejść na okresowe utrzymanie siebie i rodziny z wynagrodzenia na zasiłek, 20. Nie jest przez kogokolwiek postrzegany jako ekwiwalent wynagrodzenia, bo jego wysokość nie ma żadnego związku z poziomem wynagrodzeń, jest określona kwotowo i jest bliższa zasiłkom socjalnym niż wynagrodzeniu za pracę, 30. Jest pomimo wszystko atrakcyjny, szczególnie w połączeniu z innymi korzyściami (jak opłacane składki) oraz o ile stanowi uzupełnienie dochodów uzyskiwanych z innych źródeł, jak np. w przypadku uczestników szarej strefy, 40. Pełni „de facto” funkcję zasiłku o charakterze socjalnym, stymulującym pasywne zachowania na otwartym, legalnym rynku pracy, wyrażające się niechęcią do podejmowania oficjalnego zatrudnienia, 50. Stanowiąc dla uczestników szarej strefy rodzaj „legalnego zabezpieczenia socjalnego” staje się dla wielu osób czynnikiem skłaniającym do „ucieczki w szarą strefę”, co jest tym łatwiejsze gdy inne przepisy i relacje podatek-płaca również czynią taką decyzję atrakcyjną dla obu stron, pracodawcy i pracobiorcy, a kontrola legalności zatrudnienia jest bezsilna. W efekcie na takim modelu rozwiązań najbardziej tracą teoretyczni beneficjenci tego systemu, prawdziwie bezrobotni, nie akceptujący uczestnictwa w szarej strefie i potrzebujący autentycznej pomocy ponieważ większa część aktywności urzędników koncentruje się na biurokracji i działaniach restrykcyjnych nastawionych na eliminowanie patologii.

I.4. Badanie gotowości do pracy

We wszystkich systemach ekonomii rynkowej tzw. gotowość do zatrudnienia jest warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego oraz jakiegokolwiek wsparcia ze strony publicznych służb zatrudnienia. Pod tym względem polskie regulacje nie odbiegają zasadniczo od innych rozwiązań. Badanie, czy potwierdzanie gotowości do pracy jest jednak w polskich warunkach pewną fikcją, co wynika z całokształtu rozwiązań formalno-prawnych (a tak naprawdę braku rozwiązań systemowych zapewniających skuteczność i egzekwowanie tej gotowości) oraz kształtującej się praktyki, wymuszanej dodatkowo brakami budżetowymi (postępuje biurokratyzacja pracy wymuszana zmianami ustawowymi, zwiększają się zadania i dochodzą nowe, nie towarzyszy temu odpowiednie zwiększenie budżetu, w tym możliwość zatrudniania dodatkowych pracowników do nowych zadań). Urzędy penetrują coraz mniejszy segment rynku pracy (spada liczba ofert pracy- ale co godne uwagi, przy coraz większej liczbie bezrobotnych podejmujących zatrudnienie), a więc coraz trudniej dokonywać potwierdzania w oparciu o ofertę pracy. Weryfikacja poprzez ofertę jest więc zastępowana weryfikacją poprzez obowiązek stawiennictwa w urzędzie pracy. Równocześnie każda zmiana statusu bezrobotnego (czy to z prawem do zasiłku czy bez) wymaga zgłoszenia do ZUS bo jest to związane z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. A więc im aktywniejszy będzie urząd w weryfikowaniu gotowości bezrobotnych do pracy, czyli im częściej będzie ich wzywał i pozbawiał statusu (z czym wiąże się wyrejestrowanie z ZUS i natychmiastowe, ponowne zarejestrowanie), tym więcej bezsensownej i biurokratycznej roboty, z punktu widzenia podstawowego zadania urzędu jakim jest pomoc w zatrudnieniu, sam sobie dostarcza.

I.5. Zasiłki i świadczenia przedemerytalne

Jest to zadanie o charakterze czysto socjalnym, zwane często emeryturą pomostową. Wprowadzone zostało w celu stworzenia możliwości wyłączenia z rynku pracy osób w wieku przedemerytalnym, których mobilność zawodowa jest już na ogół bardzo ograniczona, a okres który im pozostał na aktywne uczestnictwo w konkurencyjnym rynku pracy jest relatywnie krótki. Kierowano się przy tym słusznym założeniem, że w sytuacjach gdzie osoby takie same nie wykazują zainteresowania dalszą aktywnością zawodową (co zwykle związane jest z koniecznością ich szkolenia lub przekwalifikowania) ponoszenie nakładów na ich dalsze utrzymanie na rynku pracy jest nieopłacalne z czysto ekonomicznego punktu widzenia. Decyzję o skorzystaniu z takiej możliwości pozostawiono zainteresowanym.
Co do zasady ogólnej trudno podważać logikę i celowość takiego rozwiązania. Natomiast sposób jego wprowadzenia do praktyki doprowadził do szeregu obserwowanych problemów na rynku pracy. I tak:
1. Finansowanie zasiłków i świadczeń przedemerytalnych z Funduszu Pracy spowodowało poważny kryzys tego Funduszu, który miał służyć aktywizacji rynku pracy, a coraz większa jego część wydatkowana jest na świadczenia o charakterze czysto socjalnym.
2. Prowadzone restrukturyzacje kolejnych branż gospodarki dokonują się w dużej części poprzez „ucieczkę w zasiłki i świadczenia przedemerytalne”, co konsumuje Fundusz Pacy i doprowadziło do poważnego i niekontrolowanego kryzysu finansowego. Konieczne redukcje zatrudnienia odbywają się nie podług kryterium przydatności zawodowej pracowników, a według zasady „zwalniamy tych, którzy mają jakieś zabezpieczenie socjalne”. Równocześnie różne naciski lobby branżowych (np. górnicze, hutnicze) doprowadzały do zwiększania zainteresowania tą formą świadczeń poprzez tworzenie przywilejów sektorowych (obniżanie wieku i stażu pracy uprawniającego do świadczenia, podwyższanie wysokości świadczeń). Rezultatem jest kreowana za pomocą Funduszu pasywność rynku pracy i trwałe obciążenie Funduszu Pracy lawinowo rosnącymi wypłatami zasiłków.
3. Urzędy pracy są zobowiązane do regulowania w pierwszej kolejności tzw. świadczeń obligatoryjnych (zasiłków), co przy występujących niedoborach finansowych powoduje poważne zaległości w regulowaniu zobowiązań wobec pracodawców. To z kolei obniża wiarygodność urzędów wyrażającą się niechęcią pracodawców do współpracy, spadkiem ilości ofert pracy przekazywanych do publicznych służb zatrudnienia, a w rezultacie stanowi jeden z istotnych czynników postępującego procesu marginalizacji powiatowych urzędów pracy na rynku pracy.
4. Zadanie wypłaty zasiłków i świadczeń przedemerytalnych zostało nałożone na powiatowe urzędy pracy bez stosownego wsparcia organizacyjnego (etaty, budżet- urzędy nigdy nie otrzymały na to zadanie nawet jednego etatu, a tymczasem w chwili obecnej prawie 22 tys. osób otrzymuje te świadczenia w województwie Małopolskim). Jego wykonywanie jest związane z bardzo dużą ilością pracy czysto biurokratycznej, konsumującej czas urzędników, który powinien być przeznaczany na aktywne działania na rynku pracy, w tym marketing ofert pracy i pracę z bezrobotnym. W efekcie jest to kolejny czynnik „wypychający” urzędy w kierunku działań pasywnych.

I.6. Fundusz Pracy

Ustawa nie definiuje w sposób jednoznaczny celów stawianych przed Funduszem Pracy, poprzestając jedynie na enumeratywnym wyspecyfikowaniu działań (zadań), które mogą być finansowane z tego Funduszu. Jest to poważny mankament z punktu widzenia zarządzania Funduszem ponieważ pośród zadań są zarówno pasywne jak i aktywne, a od proporcji środków przeznaczanych na poszczególne zadania zależy ogólna koncepcja czemu tak naprawdę Fundusz powinien służyć. Brak jest więc ogólnej, ustawowej dyrektywy wykorzystywania środków Funduszu Pracy. W efekcie ten pozornie błahy i semantyczny problem prowadzi do diametralnie odmiennego postrzegania, nie tylko samego Funduszu Pracy, ale i roli oraz zadań urzędów pracy w szerszym kontekście instytucjonalnej obsługi rynku pracy.
Można tu wyróżnić dwie, w zasadzie przeciwstawne sobie opcje. Jedna opcja widzi rolę Funduszu jako kreatywnego narzędzia prorozwojowego, które winno być ukierunkowane na tworzenie nowych, produktywnych miejsc pracy, wychodząc z założenia, że jest to jedyna skuteczna metoda skutecznego przeciwdziałania bezrobociu. Jest to oczywista prawda, ale w takim podejściu ginie gdzieś bezrobotny z jego potrzebami, niedostosowaniem kwalifikacji do potrzeb rynku, barierami personalnymi w zatrudnieniu itp. itd. Zapomina się, że przyczyną bezrobocia jest nie tylko brak miejsc pracy ale, w nie mniejszym stopniu, niedostosowanie kwalifikacji pracowników do wymogów rynku. Musi więc istnieć pewna równowaga między działaniami nakierowanymi na tworzenie miejsc pracy i działaniami wspierającymi zatrudnianie bezrobotnych, system „przywracania bezrobotnych” dla rynku pracy. Druga z tych opcji postrzega Fundusz wyłącznie jako narzędzie łagodzenia skutków bezrobocia, ukierunkowane na bezrobotnego, eliminowanie barier zatrudnieniowych i ułatwianie ich zatrudnienia w ramach istniejących na konkurencyjnym rynku miejsc pracy, tworzenie osłon socjalnych na okres pozostawania bez pracy. Przy takim podejściu zakłada się, że Fundusz Pracy koncentruje się na promocji zatrudnienia bezrobotnych i budowaniu narzędzi wspierających to zatrudnienie, natomiast rozwój oraz tworzenie nowych miejsc pracy jest domeną innych Funduszy i środków.
Drugim zasadniczym mankamentem obecnych rozwiązań jest całkowite pozbawienie samorządu województwa wpływu na alokację środków Funduszu do województwa. Powiaty otrzymują środki sztywnym algorytmem, który nie uwzględnia bieżącej dynamiki zmian na rynku pracy, nie pozwala to także na kreowanie polityki regionalnej wobec bezrobocia zgodnie z przyjętą Strategią rozwoju województwa. Paradoksalnie w ostatnich dwóch latach nastąpiła tym samym poważna centralizacja w dystrybucji środków na łagodzenie skutków bezrobocia oraz w trybie podejmowania decyzji co do kierunków wydatkowania. Prezes KUP przekazując decyzje o przyznaniu środków określa również ze szczebla centralnego szczegółowy rozdział tych środków na poszczególne rodzaje programów. Jest to daleko idąca recentralizacja decyzji, które w tym trybie podejmowania nie dają żadnej możliwości uwzględnienia specyfiki i potrzeb lokalnych rynków pracy. Dodatkowe środki Funduszu Pracy powiaty mogą otrzymać wyłącznie składając wnioski do „centrum” (możliwość ta jest jednak w praktyce czysto teoretyczna ze względu na występujący brak środków).
Województwo jest również całkowicie pozbawione środków Funduszu Pracy na zadania własne, określone w Ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, algorytm „wojewódzki” nie uwzględnia takiej możliwości. W ten sposób Województwo w praktyce zostało całkowicie pozbawione możliwości prowadzenia regionalnej polityki rynku pracy. Jest to szczególnie niebezpieczne w obliczu wejścia do Unii Europejskiej i przewidywanego dostępu do środków Funduszu Społecznego.
Problemem występującym od lat jest elastyczność stosowania instrumentów łagodzenia skutków bezrobocia określonych ustawą, w tym realna możliwość korzystania z pełnego katalogu zadań (działań) możliwych do finansowania z Funduszu Pracy. Środki na zadania takie jak na przykład:


są ściśle limitowane centralnie co niesłychanie ogranicza kreatywność, zmniejsza elastyczność i efektywność wykorzystania możliwości jakie daje Ustawa. W szczególności należy uznać za niezrozumiałe dlaczego wydatkując ogromne sumy na programy wspierające zatrudnianie bezrobotnych urzędy pracy nie mają praktycznej możliwości sfinansowania badań rozpoznających potrzeby lokalnego rynku pracy czy badania efektywności realizowanych programów. Limit środków przeznaczanych na te cele jest zawsze znikomy w relacji do potrzeb, a decyzje o ich przyznaniu na konkretne projekty badawcze podejmuje „centrum”.
Dość powszechne jest już przekonanie, że konieczne jest uspołecznienie problemu bezrobocia, między innymi poprzez włączanie instytucji i organizacji pozarządowych w działania wspierające adresowane do bezrobotnych. Fundusz Pracy pozwala na finansowanie takich przedsięwzięć, jednak decyzje o finansowaniu tych działań podejmowane są na szczeblu krajowym. Zarówno Województwo jak i Powiat pozbawione są takiej możliwości, chociaż wiadomo, że wiedza na temat potrzeb w tym zakresie oraz rozpoznanie rynków lokalnych jest tym lepsze im niższy poziom decyzyjny.

I.7. Instrumenty (programy rynku pracy)

Ustawa definiuje zadania (programy), które służą wspieraniu zatrudnienia (bezrobotnych, poszukujących pracy oraz osób zagrożonych utratą zatrudnienia), w tym również finansowane ze środków Funduszu Pracy. Katalog tych programów jest bogaty i dostosowany do wymogów nowoczesnego rynku pracy. Przyjęte rozwiązania w tym zakresie były bowiem wzorowane na rozwiązaniach stosowanych w państwach o gospodarce rynkowej i w zasadzie wyczerpują dostrzegane potrzeby, gwarantując tym samym relatywnie bogaty wachlarz usług. Oczywiście konieczne jest stałe doskonalenie tych instrumentów oraz reagowanie na zmieniającą się sytuację poprzez wprowadzanie nowych możliwości, ale można uznać, że na dzisiaj sytuacja w tym zakresie jest dobra. Jedynie co do tzw. programów specjalnych, które miały stwarzać możliwość kreowania działań specjalnych, nie standardowych, nakierowanych na grupy szczególnego ryzyka zatrudnieniowego, można stwierdzić iż zbyt sztywne zdefiniowanie katalogu przedsięwzięć uznawanych za działania specjalne bardzo ogranicza możliwości, a w rezultacie skuteczność i efektywność tych działań. Ograniczenie takie wyłącza też kreatywność powiatowych urzędów pracy w tych obszarach, w których jest ona szczególnie potrzebna.
Prawie wszystkie z programów finansowanych z Funduszu Pracy zbudowane są na mechanizmie ingerencji w podstawową zasadę wolnego rynku pracy, zasadę równej konkurencji. Celem zwiększenia skłonności pracodawców do zatrudnienia bezrobotnego, a więc przeciętnie pracownika o gorszych lub nie do końca dostosowanych kwalifikacjach zawodowych, urząd pracy finansuje bowiem określoną przepisami prawa część kosztów zatrudnienia tego bezrobotnego. W efekcie pracodawca zatrudniający takich bezrobotnych otrzymuje tańszego pracownika, a więc może być bardziej konkurencyjny od innych pracodawców. Jeżeli przedmiotem takiej „transakcji” jest istotnie bezrobotny posiadający braki kwalifikacyjne, a przy tym zatrudnienie jego następuje na dodatkowym miejscu pracy (nie w ramach oferty, która może być skierowana do konkurencyjnego rynku pracy) to można uznać, że dopłata do kosztów jego zatrudnienia stanowi bonus, rekompensatę dla pracodawcy za zatrudnienie nie w pełni produktywnego pracownika i istotnie następuje „wsparcie zatrudnienia”. Jeżeli jednak przedmiotem „transakcji” jest bezrobotny posiadający odpowiednie, wysokie kwalifikacje (które stwarzają możliwość znalezienia zatrudnienia na konkurencyjnym rynku pracy, bez wsparcia finansowego ze strony służb zatrudnienia), to mamy do czynienia z psuciem konkurencyjnego rynku pracy i niedopuszczalnym marnotrawstwem środków publicznych.
Nieumiejętne stosowanie instrumentów „wspierających zatrudnianie bezrobotnych” może więc stać się groźnym mechanizmem psucia rynku. Posługiwanie się nimi wymaga więc od służb zatrudnienia dużych umiejętności, w tym przede wszystkim dobrego rozpoznania luk kwalifikacyjnych u bezrobotnego, znakomitej znajomości lokalnego rynku pracy, a w szczególności zrozumienia zasad funkcjonowania konkurencyjnego rynku pracy.

I.8. Obowiązek zgłaszania przez pracodawcę wolnego miejsca pracy

Ustawa nakłada na pracodawców obowiązek zgłaszania do powiatowego urzędu pracy każdego wolnego miejsca pracy. Nie nakłada przy tym żadnych sankcji za nie wykonanie tego obowiązku, zapewne dlatego, że byłyby one w praktyce niewykonalne. Zasada ta miała ułatwić monitorowanie rynku pracy poprzez wymuszenie przepływu przez urzędy pracy informacji o każdym wolnym miejscu pracy, również i w tej sytuacji gdy pracodawca sam znajduje sobie pracownika. Zamysł słuszny, wiedza na ten temat byłaby niesłychanie potrzebna i użyteczna, ale praktyka rozmija się z oczekiwaniami i kreuje pewną fikcję. Pracodawcy nie tylko, że nie zgłaszają wolnych miejsc pracy obsadzanych bez pośrednictwa urzędów pracy, ale liczba ofert będących w dyspozycji tych urzędów systematycznie spada. Jest to proces obserwowany od kilku już lat. Czyli urzędy w coraz mniejszym zakresie penetrują całość rynku pracy, w coraz mniejszym stopniu dysponują wiedzą reprezentatywną dla procesów zachodzących w aktywnej części tego rynku (czyli w zatrudnieniu), a w coraz większym stopniu kumulują wiedzę o anomaliach i patologiach pasywnego segmentu rynku pracy jakim jest bezrobocie. Potwierdzają to dane statystyczne, procentowy udział bezrobotnych rejestrujących się po raz kolejny (dwa i więcej razy) wzrasta systematycznie, liczba ofert pracy systematycznie spada. I nie wynika to z pogarszającej się sytuacji gospodarczej bowiem równocześnie wzrasta liczba bezrobotnych podejmujących pracę bez pośrednictwa urzędów pracy!


II. Alokacja Funduszu Pracy- koncepcja zmian

II.1. Wprowadzenie

Analizując problem Funduszu Pracy i jego podziału na zadania określone ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć dwie kwestie: w jakim celu Funduszu został utworzony (czemu ma on służyć, realizacji jakich priorytetów powinno być podporządkowane jego wydatkowanie) oraz jaka powinna być przyjęta metodologia podziału aby jak najlepiej mogły być realizowane cele Funduszu.

II.2. Cele Funduszu Pracy

Ustawa ani żaden inny oficjalny dokument państwowy nie określa wprost celów stawianych przed Funduszem Pracy, nie nadaje mu wyraźnego charakteru. Nie zostało nigdzie zdefiniowane jaką funkcję w polityce Państwa winien spełniać Fundusz Pracy, realizacji jakich celów powinno być podporządkowane wydatkowanie środków tego Funduszu. Jedynie z zapisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w sposób pozostawiający duży margines swobody interpretacyjnej, można wywodzić ”co ustawodawca miał na myśli” tworząc Fundusz Pracy. Cele Funduszu ustawa określa poprzez katalog zadań, których finansowanie środkami tego Funduszu jest dopuszczalne. A są wśród tych zadań zarówno czysto „socjalne” (jak zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki porodowe i macierzyńskie, czy nawet zasiłki i świadczenia przedemerytalne [do dzisiaj nie wiadomo dlaczego to nie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych a Fundusz Pracy finansuje zasiłki i świadczenia przedemerytalne, które są rodzajem wcześniejszej emerytury, czasami zwanej pomostową!!]) jak i bardzo prorozwojowe, ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy (pożyczki). Cała paleta zadań, czy też programów, z których każdy może spełniać inną rolę w polityce realizowanej przez Państwo. Każdy z tych programów może stanowić instrument innej polityki, od polityki czysto socjalnej przez społeczną do polityki rozwoju. Tymczasem odpowiedź na pytanie czemu ma służyć Fundusz Pracy, jakie cele w polityce wewnętrznej Państwa powinien on realizować ma zasadniczy wpływ na koncepcję podziału, a więc na kryteria i parametry, które winny być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji.
Brak tego kluczowego rozstrzygnięcia pozwala na dużą dowolność w ukierunkowaniu sposobu korzystania z Funduszu Pracy. Opracowując więc niniejszą koncepcję należało rozstrzygnąć czy dokonując alokacji Funduszu w pierwszym rzędzie należy się kierować względami społecznymi (obszar potrzeb definiowanych polityką społeczną Państwa- pytanie oczywiście czy jest zdefiniowana taka polityka), socjalnymi (kreowanie pasywnych osłon socjalnych ukierunkowanych na grupy społecznej biedy i zaniedbania), gospodarczymi (kierujemy środki w te obszary gdzie czysty zysk gospodarczy jest największy) czy też wreszcie prorozwojowymi (Fundusz służy kreowaniu i wspieraniu rozwoju lokalnego i regionalnego poprzez odpowiednie ukierunkowanie zdefiniowanych ustawą instrumentów). Rozwiązaniem kompromisowym, i wydaje się pragmatycznym, może być kombinacja powyższych możliwości. Tylko wówczas pojawia się dylemat gdzie postawić granicę, na przykład między wykorzystaniem Funduszu na osiąganie celów socjalnych a ukierunkowaniem na obszary największego zysku gospodarczego, a także kto powinien decydować gdzie taka granica będzie postawiona. Wbrew pozorom jest to bardzo istotny problem bowiem na ogół cele każdego z powyższych obszarów pozostają w pewnej sprzeczności względem siebie.
Dotychczasowe doświadczenie pokazuje, że optymalnym rozwiązaniem jest wybór rozwiązania kompromisowego, czyli dążenie do osiągnięcia pewnej równowagi między ukierunkowaniem Funduszu Pracy na cele socjalne, społeczne, gospodarcze i prorozwojowe. Okazuje się bowiem, że koncentracja Funduszu na osiąganiu wyłącznie celów socjalnych prowadzi do promowania i utrwalania na rynku pracy postaw pasywnych, psując równocześnie rynek poprzez naruszanie zasad konkurencji. Natomiast wykorzystanie Funduszu wyłącznie do celów prorozwojowych, w szczególności gdy nie towarzyszą mu inne środki na rozwój (inwestycje) również nie przynosi oczekiwanych efektów w postaci przyrostu miejsc pracy (nie należy zapominać, że Fundusz Pracy nie jest funduszem o charakterze inwestycyjnym, a przy tym sposób jego wydatkowania jest ściśle określony ustawowo- wydatkowanie wyłącznie poprzez finansowanie uczestnictwa osób uprawnionych [na ogół bezrobotnych] w programach rynku pracy). Dokonana przez WUP analiza wpływu środków Funduszu Pracy na wzrost lub spadek bezrobocia, przeprowadzona w dawnym województwie krakowskim, pokazała bowiem, że tempo i jakość rozwoju lokalnego (w tym przyrost miejsc pracy), a więc w efekcie spadek bezrobocia, praktycznie nie zależą od wielkości środków Funduszu Pracy alokowanych do danego rynku pracy. Natomiast widać wyraźną prawidłowość, wręcz związek bezpośredni, między nakładami inwestycyjnymi na danym rynku a bezrobociem. Równocześnie też wszędzie tam gdzie wysokiej aktywności inwestycyjnej gminy towarzyszył nawet relatywnie niewielki udział programów rynku pracy, jako działań wspierających rozwój gospodarczy, tam obserwowano bardzo wyraźny spadek bezrobocia. Natomiast nawet największe nakłady Funduszu Pracy nie skutkowały spadkiem bezrobocia jeżeli nie było inwestycji. Potwierdza to tezę, że Fundusz Pracy ze względu na jego konstrukcję nie sprawdza się jako fundusz o charakterze rozwojowym, sprawdza się natomiast jako fundusz wspierający rozwój. Powyższe tezy potwierdza analiza przeprowadzona przez Ministerstwo Pracy w skali makro, badanie korelacji między wzrostem/spadkiem poziomu bezrobocia a ilością środków Funduszu Pracy alokowanych do poszczególnych regionów.
Reasumując i nie wdając się w dalszą rozważania należy stwierdzić, że zasady podziału powinny wprost wynikać z celów i priorytetów stawianych przed Funduszem Pracy, a brak tychże pozostawia dużą dowolność w przygotowaniu spójnych i komplementarnych propozycji. Tak więc z konieczności przedstawiana koncepcja podziału oparta została na intuicji oraz doświadczeniu autora i stanowi próbę możliwego do osiągnięcia w obecnych realiach kompromisu między społeczną i prorozwojową funkcją Funduszu.

II.3. Technika podziału (zakres i możliwość stosowania algorytmu)

Obserwowana tendencja do algorytmizowania wszelkich operacji, a w szczególności związanych z podziałem środków publicznych jest wyrazem wotum nieufności dla sprawności, rzetelności i bezstronności działania administracji publicznej różnych szczebli. Istnieje rodzaj consensu społecznego, że lepiej wprowadzić nawet wadliwy algorytm niż zdawać się na subiektywną ocenę urzędnika, czy szerzej, administracji. Tymczasem algorytm mając szereg ważnych zalet (obiektywizacja podziału, przejrzystość, niewrażliwość na czynniki i kryteria nie uwzględnione w algorytmie, eliminowanie uznaniowości, łatwość zastosowania [po warunkiem, że zastosowany algorytm jest nieskomplikowany], poczucie względnej stabilności finansowania, gwarancja otrzymania środków w znanej i przewidywalnej wysokości), posiada nie mniej bardzo istotnych wad. Najważniejsze z nich to: konieczność dysponowania wiarygodnymi, zestandaryzowanymi i porównywalnymi danymi, praktyczna niemożność uwzględnienia parametru czasu [a tym samym dynamiki zmian parametrów uwzględnianych w algorytmie], reagowanie na to co było a nie na to co jest lub co będzie, proste i przejrzyste ujęcie w algorytmie skomplikowanych procesów jest praktycznie niewykonalne (a zmian na rynku pracy nie da się opisać prostym modelem matematycznym), duża zawodność algorytmu w przypadku wystąpienia zdarzeń losowych, trudno przewidywalnych (co niestety wymaga stosowania ręcznej korekty rozwiązań wyliczonych algorytmem- a to stawia pod znakiem zapytania sens stosowania algorytmu). Należy również zwrócić uwagę na fakt, że konsekwentnie prowadzając przepisami prawa sztywny algorytm podziału na każdym szczeblu zarządzania (centrum, województwo, powiat) pozbawia się każdy z tych szczebli władztwa nad alokacją środków praktycznie eliminując Fundusz Pracy jako narzędzie polityki (narodowej, regionalnej i lokalnej). Pozbawiamy bowiem realnego wpływu na ten podział wszystkie ogniwa potencjalnie uczestniczące w kreowaniu tej polityki.
Biorąc pod uwagę specyfikę rynku pracy, jego dynamikę i nieprzewidywalność, bardzo słabą podatność na opisywanie zjawisk za pomocą prostych modeli matematycznych, fakt, że zapotrzebowanie na środki powinny wyznaczać bieżące i przewidywane na najbliższą przyszłość charakterystyki rynku (parametry), a nie dane z ubiegłych okresów, należy stwierdzić, że pełne algorytmizowanie podziału środków Funduszu Pracy, uwzględniające wszystkie niezbędne do uwzględnienia parametry rynku pracy, jest w praktyce niewykonalne. Należy więc przyjąć jako założenie, że dalsze rozbudowywanie algorytmu, dążność do budowania wyrafinowanych modeli matematycznych opisujących dynamikę procesów zachodzących na rynku pracy i ujmujących jeszcze prognozę sytuacji na rynku pracy, jest praktycznie skazane na niepowodzenie. Modele takie byłyby niesłychanie skomplikowane, a więc trudne w implementacji i niezrozumiałe, podatne na pomyłki i błędy, wymagające wielu danych (pojawi się dodatkowo problem dostępności i wiarygodności tych danych), a przy tym jak pokazuje doświadczenie innych krajów, zawodne.
Dlatego też przyjęto następujące założenie metodologiczne- skoro zastosowanie algorytmu jako przyjętej zasady ogólnej nie podlega w chwili obecnej dyskusji (wynika to z przepisów prawa) a istnieje już relatywnie prosty algorytm wprowadzony stosownym Rozporządzeniem (aczkolwiek obarczony różnymi mankamentami, których naturę przedstawiono powyżej) to należy dążyć do takiego jego zastosowania aby, na tyle na ile to tylko realnie możliwe, „zmiękczyć” negatywne skutki algorytmu wprowadzając elementy pozwalające w pewnym zakresie sterować alokacją Funduszu. Wprowadzenie takich mechanizmów na każdym szczeblu zarządzania umożliwić powinno prowadzenie polityki rynku pracy w wymiarze krajowym, regionalnym i lokalnym.
Przyjęto też założenie, że dystrybucja Funduszu dokonywana będzie tak jak dotychczas na trzech poziomach, krajowym, wojewódzkim (regionalnym) i powiatowym. Ponieważ wiadomo już, że Krajowy Urząd Pracy przestaje istnieć przyjęto, że funkcję dysponenta pierwszego stopnia pełni Minister Pracy (szczebel krajowy).

II.4. Ogólna koncepcja podziału Funduszu Pracy

Podstawową zasadą pozostaje podział środków przy pomocy algorytmu. Dotychczas stosowane algorytmy (wojewódzki i powiatowy) wymagają korekt celem wyeliminowania występujących nieprawidłowości metodologicznych oraz dostosowania ich do nowej koncepcji podziału. Fundusz Pracy dzielony jest na poziomie krajowym przez Ministra Pracy dwukierunkowo, na zadania realizowane przez samorząd województwa i na zadania realizowane przez powiaty. Dokonuje tego algorytmami odrębnymi dla województwa i powiatu. Województwo otrzymuje nowe kompetencje, w ramach środków przyznanych Województwu algorytmem wojewódzkim, uprawnienie do zawierania z powiatami kontraktów na wykonanie zadań przypisanych powiatom przez Ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ten sposób bez uszczuplenia kompetencji powiatów Województwo otrzymuje wpływ na alokację środków Funduszu, a tym samym możliwość prowadzenia regionalnej polityki rynku pracy. Równocześnie w ramach polityki regionalnej prowadzonej przez Województwo powiaty otrzymują możliwość pozyskania dodatkowych środków. Tym samym posiadając środki własne (algorytm powiatowy) powiaty zachowując możliwość prowadzenia lokalnej, samodzielnie kreowanej polityki rynku pracy mogąc równocześnie włączać się w politykę regionalną poprzez zawarcie z Województwem kontraktu i uzyskując na ten cel dodatkowe środki Funduszu Pracy.
Zarówno powiaty jak i województwo otrzymują środki na zadania przewidziane Ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przy pomocy jednego algorytmu, powiat przy pomocy algorytmu powiatowego, województwo- wojewódzkiego. Tym samym rezygnuje się z wyodrębniania do odrębnego algorytmu, tak jak to ma miejsce dotychczas, zadań „pomocniczych” (jak np. opracowanie i wydawanie informacji zawodowych, informacji o usługach organów zatrudnienia, kosztów wysyłki wezwań i zawiadomień, wyposażenie dla poradnictwa zawodowego, badania, opracowanie programów, ekspertyz i analiz, kosztów wprowadzania, rozwijania i eksploatacji systemu informatycznego itd.). Dodatkową kompetencją, którą powiat i województwo muszą otrzymać jest uprawnienie do wyodrębnienia środków na wyżej wymienione zadania „pomocnicze” z przyznanego im algorytmem limitu (Aktualnie służy temu odrębny algorytm, który nie zabezpiecza odpowiedniej ilości środków na te zadania i jest niesprawiedliwy, ponieważ jest kontynuacją historycznie ukształtowanego podziału dokonanego na te zadania w roku 1999, gdy jedne urzędy otrzymywały więcej, inne mniej środków ze względu na różny stopień zaawansowania tych urzędów w realizację zadań „pomocniczych”. W efekcie urzędy te na przykład nie są w stanie rozwijać systemu informatycznego czy prowadzić niezbędnego rozpoznania rynku pracy ponieważ określony algorytmem limit jest zbyt mały, a środki budżetowe na to nie pozwalają).
Minister Pracy dokonując podziału Funduszu Pracy realizuje politykę Państwa w zakresie rynku pracy dysponując centralną rezerwą Funduszu na aktywne formy, ale w ściśle określony sposób. Czyni to przy pomocy dwóch dodatkowych algorytmów będących, poprzez zawarte w nich parametry, wyrazem bieżącej i średniookresowej polityki Państwa. Ponadto Minister Pracy powinien posiadać uprawnienie do określania standardów wydatkowania środków (na zasadzie „nie więcej, nie mniej niż” na określoną grupę zadań, nałożenie obowiązku monitorowania efektywności realizowanych zadań w określony sposób- ale bez określania poziomu tej efektywności, bo to powinno należeć do samorządów odpowiedniego szczebla) oraz do podejmowania interwencji, a także sankcji w granicach określonych prawem, w przypadku stwierdzenia, że standardy te nie są przestrzegane.
W oparciu o ukształtowane realia można zaproponować następujące relacje podziału środków Funduszu Pracy na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenie jego skutków:

Koncepcja uspołecznienia rynku pracy i wprowadzenia partycypacyjnego zarządzania problematyką rynku pracy i bezrobocia poprzez włączenia Rad Zatrudnienia w procesy decyzyjne oparta została na rozwiązaniach unijnych. Zakłada się więc, że dotychczasowe kompetencje Rad Zatrudnienia nie ulegną zasadniczej zmianie (jedynie nastąpi dostosowanie do nowych warunków) i w związku z tym zarówno konstrukcja poszczególnych algorytmów jak i decyzje dotyczące podziału i wykorzystania Funduszu Pracy będą wymagały uzyskania stosownej opinii Rady Zatrudnienia odpowiedniego szczebla.


II.5. Rozwiązania szczegółowe przedstawionej koncepcji

Można zaproponować następujące mechanizmy realizacji polityki rynku pracy:

Można być też tak, że do rozdziału 10% rezerwy centralnej Minister Pracy ma prawo ustalenia odrębnego algorytmu, zawierającego parametry ujmujące rządową politykę rynku pracy na nadchodzący rok budżetowy. Na przykład pojawia się wyraźnie zdefiniowane, nie uwzględnione w algorytmach podstawowych, zagrożenie na rynku pracy wynikające z sektorowych procesów restrukturyzacyjnych, procesów demograficznych lub polityki gospodarczej państwa (jak np. restrukturyzacja hutnictwa, rolnictwa, wejście na rynek pracy wyżu demograficznego, potrzeba wzmocnienia poprzez instrumenty rynku pracy sektora MSP, itp.). Sposób wprowadzenia takiego algorytmu może być różny, np. poprzez ustawę budżetową lub w inny sformalizowany sposób. Niezależnie jednak od sposobu wprowadzenia tego algorytmu jego „pojawienie się” (przyjęcie) powinno być skorelowane w czasie z wejściem w życie ustawy budżetowej, a Minister Pracy musi być w każdym wypadku zobowiązany do powiadomienia województw i powiatów o przyjętym na dany rok sposobie rozdysponowania wolnych 10% (w tym do podania do wiadomości zainteresowanych algorytmu oraz jego parametrów, o ile został zastosowany odrębny algorytm).


II.6. Algorytm podziału Funduszu Pracy dla powiatów

Algorytm by spełnił swą podstawową funkcję, powinien być czytelny dla odbiorców i zrozumiały w działaniu. Nie może mieć więc zbyt wielu parametrów, a same parametry i stosowane w algorytmie wskaźniki powinny być jednoznacznie określone, pozwalać na łatwą ich weryfikację oraz interpretację praktyczną i odniesienie do zrozumiałych i zdefiniowanych oraz wymiernych zjawisk lub procesów. Musi być też oparty na możliwie prostym modelu matematycznym opisującym te zjawiska i procesy. Każde komplikowanie tych założeń sprawia, że algorytm przestaje spełniać cele, dla których został zastosowany. Dlatego też przedkładane propozycje algorytmów będą bazowały na modelach zależności liniowych. Nie będą w ogóle rozważane metody statystyczne lub oparte na rachunku prawdopodobieństwa jako zbyt skomplikowane do tego typu aplikacji.

Dotychczas obowiązujący algorytm powiatowy spotykał się z dość powszechną krytyką, głównie ze względu na nie uwzględnienie dynamiki zmian bezrobocia (brak parametru czasu- co niestety jest praktycznie niewykonalne) oraz bazowanie na liczbie bezrobotnych wg stanu na 30 czerwca roku poprzedniego. Jest to z jednej strony parametr zbyt odległy w czasie (środki są dzielone na podstawie stanu bezrobocia sprzed roku, a jest to czas wystarczający by na rynku pracy nastąpiły zmiany o znaczeniu zasadniczym- zarówno pozytywne jak i negatywne), z drugiej zaś strony podatny na manipulacje i mogący wywoływać stymulację negatywną (zainteresowanie powiatów wykazaniem wzrostu liczby bezrobotnych w dniu 30 czerwca- skoro od tego zależy wysokość środków naliczanych powiatowi algorytmem).
W obowiązującym rozporządzeniu zastosowano maksymalnie prosty algorytm dla powiatów, oparty na zależnościach liniowych, trzyskładnikowy (Op, Ap, Pp), oparty na 9-ciu parametrach (Pa, Lp, Wa, Wb, Wc, Wd, Lk, Pi, L). Natomiast nawet tak prosty model skutkuje relatywnie bardzo skomplikowanym opisem, trudnym do prześledzenia,, interpretacji i zastosowania. Dlatego też nie proponuje się zasadniczej zmiany tego algorytmu, tym bardziej, że prostszy algorytm nie miałby żadnego sensu, a z kolei dalsze komplikowanie algorytmu w niewielkim stopniu wyeliminowałoby zasadnicze mankamenty utrudniając równocześnie jego stosowanie. Przedstawiona w niniejszym opracowaniu koncepcja zmian w stosowaniu algorytmu koncentruje się więc głównie na łagodzeniu negatywnych skutków większości zgłaszanych zastrzeżeń. Zakłada się, że wyposażenie samorządu województwa w co najmniej 35% środków Funduszu Pracy (oraz możliwość zawierania kontraktów z powiatami), a także pozostawienie 5% rezerwy na szczeblu krajowym do dyspozycji Ministra Pracy oraz 10% wolnych środków dzielonych algorytmem uzupełniającym (umożliwiającym Ministrowi Pracy reakcję na bieżącą sytuację na rynku pracy) powinno w sposób wystarczający umożliwić korygowanie sztywnego podziału dokonywanego algorytmem podstawowym.
Natomiast wydaje się pożądanym dokonanie zmiany w sposobie wyliczania (bądź ustalania) niektórych parametrów uwzględnianych w algorytmie. Celem wyeliminowania ewentualnego zainteresowania powiatów okresowym (na 30. czerwca) wzrostem liczby zarejestrowanych bezrobotnych należy wskaźnik Lp (i odpowiednio Lk oraz L) zestandaryzować względem czasu. Na przykład przyjmować go jako średnią z II kwartału roku poprzedzającego (ewentualnie I półrocza lub nawet roku wstecz licząc od dnia 30 czerwca). Wydaje się jednak, że średnia z II kwartału powinna być wystarczająca by uwolnić się od „problemu 30 czerwca” a nie stworzyć efektu „przekłamania statystycznego” (dla ilustracji o jaki efekt chodzi wystarczy sobie wyobrazić dwa powiaty, z których w przeciągu ostatniego roku w jednym dwukrotnie wzrosło, a w drugim dwukrotnie zmalało bezrobocie- statystycznie średnią za ostatnie 12 miesięcy oba powiaty będą miały taką samą jakkolwiek sytuacja w zakresie bezrobocia w obu będzie diametralnie odmienna, a więc i zapotrzebowanie na środki Funduszu Pracy również). Można ewentualnie rozważać podobne wystandaryzowanie pozostałych parametrów (Wa, Wb, Wc, Wd), wydaje się jednak, że nie jest to na tyle istotny problem by ponad niezbędną potrzebę komplikować wyliczenia.
Natomiast godne uwagi wydaje się jeszcze rozważenie czy suma napływów i odpływów bezrobotnych (obrazująca ruch w bezrobociu- w tym również sterowalną część tego ruchu-odpływ- który zależny jest od jakości rynku pracy oraz aktywności urzędu pracy, który swoimi działaniami może wpływać na zwiększenie tego parametru, wyznaczającego ilość środków wyliczonych dla powiatu) nie byłaby lepszym parametrem niż liczba bezrobotnych (która jest parametrem statycznym). Wydaje się, że zastosowanie parametru napływów/odpływów z określonego przedziału czasowego (kwartału, półrocza) powinno w jakimś zakresie stymulować aktywność powiatów, które poprzez zwiększanie odpływów zwiększać mogą ilość środków naliczanych algorytmem. Taki sposób wpływania na algorytm ze strony powiatu na pewno będzie miał charakter pozytywny (bo jest związany z większą aktywnością urzędu wobec bezrobotnych), w przeciwieństwie do obecnej sytuacji, gdzie ewentualna dążność do zwiększenia środków poprzez zwiększenie liczby zarejestrowanych bezrobotnych w dniu 30 czerwca ma charakter zdecydowanie negatywny (safałszowanie statystyki). Trzeba oczywiście mieć świadomość, że również w przypadku napływów/odpływów urzędy pracy dążąc do uzyskania większej ilości środków mają możliwość „podkręcania” wyniku ale wymaga to znacznie większej mobilizacji organizacyjnej i nie zamazuje obrazu bezrobocia. Trzeba też dla porządku dodać, że stymulowanie aktywności urzędów poprzez parametry algorytmu ma jednak ograniczony charakter. Zwiększając bowiem którykolwiek z parametrów dla danego powiatu (czy to liczbę bezrobotnych, czy to napływy/odpływy) nie uzyska się efektu liniowego wzrostu kwot naliczanych dla tego powiatu ponieważ algorytm służy do podziału pomiędzy powiaty stałej kwoty przeznaczanej w danym roku dla samorządów powiatowych (a więc zależności są o wiele bardzie skomplikowane).


II.7. Algorytm podziału Funduszu Pracy dla województw

Proponując koncepcję konstrukcji nowego algorytmu dla samorządu województwa należy w pierwszy rzędzie dokonać oceny algorytmu aktualnie obowiązującego. A więc:

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia należy w pierwszym rzędzie stworzyć podstawy prawne do finansowania wszystkich zadań przypisanych samorządowi województwa, w szczególności wprowadzając do Art.57 dodatkowy zapis (np. jako ustęp 4a) mówiący o wyodrębnieniu przez Ministra Pracy odpowiedniej puli środków Funduszu Pracy na realizację przez samorządy województwa zadań określonych w Art.5, ust.8 i ust.10 ustawy (lub dokonując stosownej modyfikacji zapisu w Art.57, ust.5, zobowiązującej Ministra Pracy do wyodrębnienia środków na powyższe zadania i określenia warunków ich wykorzystania). Postulowanym rozwiązaniem, najkorzystniejszym w obecnej sytuacji, jest umożliwienie realizacji wszystkich zadań nałożonych na samorząd województwa ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu, w ramach 35% środków dzielonych algorytmem wojewódzkim. Samorząd województwa powinien mieć możliwość suwerennego decydowania ile z tych środków przeznaczyć na zadnia własne a ile przeznaczyć na kontrakty zawierane z powiatami.
Drugą z kolei ważną sprawą jest rozstrzygnięcie w jakim trybie samorząd województwa ma otrzymywać środki na zadania „pomocnicze”, określone w §1, ut.3 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia (Art.57, ust.1, pkt 1, 9, 11, 13, 16, 17, 19). Dotychczasowy algorytm jest zupełnie nie do przyjęcia, należy go jak najszybciej zmienić. Sposobem na rozwiązanie tej kwestii jest przyznanie Województwu kompetencji do decydowania jaką część środków z puli 35% przeznaczona będzie na zadania „pomocnicze” (jak np. opracowanie i wydawanie informacji zawodowych, informacji o usługach organów zatrudnienia, kosztów wysyłki wezwań i zawiadomień, wyposażenie dla poradnictwa zawodowego, badania, opracowanie programów, ekspertyz i analiz, kosztów wprowadzania, rozwijania i eksploatacji systemu informatycznego itd.). Ustalając standardy wydatkowania Minister Pracy powinien natomiast mieć prawo określania „kwot progowych”, których przekroczenie jest niedopuszczalne (chodzi o to by Ministrowi zapewnić pewien wpływ na kształtowanie się relacji między kwotą przeznaczaną na „zadania pomocnicze”, nie związane bezpośrednio z programami dla bezrobotnych, a środkami przeznaczanymi na bezpośrednie działania wspierające zatrudnienie).
Proponuje się również włączyć do algorytmu wojewódzkiego możliwości finansowania zadania określonego w Art.57, ust.1, pkt.21 (część kosztów realizacji zadań na rzecz bezrobotnych, wykonywanych w ramach działań statutowych przez organizacje i instytucje). Należałoby to jednak obwarować koniecznością uzyskania pozytywnej opinii wojewódzkiej rady zatrudnienia, nie tylko co do wysokości kwoty przeznaczanej na to zadanie ale również i co do poszczególnych wniosków oraz objąć realizacją wyłącznie instytucje i organizacje o zasięgu regionalnym, a wysokość środków przeznaczanych na to zadanie nie powinna przekraczać określonego procenta ogólnej kwoty algorytmu. Postulat powyższy nie dotyczy przesunięcia tego zadania z centrum do województwa ale rozszerzenie możliwości jego realizacji na województwo.

II.8. Algorytm wojewódzki (propozycja)

Zgodnie z przyjętą generalną koncepcją algorytm wojewódzki powinien mieć zupełnie odmienny charakter niż algorytm powiatowy, który jest nakierowany raczej na łagodzenie skutków bezrobocia. Algorytm wojewódzki ma promować aktywność, potencjał rozwojowy województw, ich zdolność do absorbcji bezrobocia w powiązaniu istniejącą skalą zagrożeń występujących na regionalnych rynkach pracy. Osiągnąć to można poprzez właściwy dobór parametrów wpływających na wielkość środków alokowanych do poszczególnych województw. Propozycja nowego algorytmu wojewódzkiego mogłaby przedstawiać się następująco:

Gdzie znaczenie poszczególnych symboli jest następujące:

Pw – kwota środków przewidziana w planie Funduszu Pracy na realizację zadań przypisanych samorządom wojewódzkim (Art.5, ust.1, pkt 1, 2, 3, 3a, 6, 8, 10, 10a ustawy w powiązaniu z Art.57, ust.1, pkt 1-5, 7-9, 11, 13, 15 [w zakresie kosztów korespondencji z pracodawcami], 16, 17 [w części dotyczącej eksploatacji systemu informatycznego], 19, 21, 2627, 29 i 30a),

Uwaga 1: jest to co najmniej 35% środków Funduszu Pracy przeznaczanych na tzw. aktywne przeciwdzialanie bezrobociu. Kwota ta może być decyzją Ministra Pracy (zgodnie z powyżej przedstawiona koncepcją) zwiększana w ramach rozdziału wolnych 10% środków (50% powiaty, 35% województwo, 5% rezerwa Ministra Pracy). To znaczy zależnie od oceny sytuacji na rynku pracy Ministra może te 35% zwiększyć o 1, 2, 3%, aż do łącznej kwoty 45%, może też całe 10% przypisać do algorytmu powiatowego lub rozdzielić według „własnego algorytmu”.

NOw – suma napływu i odpływu z bezrobocia w województwie w przyjętym okresie rozliczeniowym (np. czerwiec roku poprzedzającego, II kwartał, I półrocze),

Uwaga 1: wskaźnik ten pozwala uwzględnić wewnętrzną dynamikę bezrobocia (ruch w bezrobociu) i promuje te regiony gdzie ruch ten jest większy.
Uwaga 2: Standaryzacja okresu rozliczeniowego ma w tym przypadku mniejsze znaczenie niż w algorytmie powiatowym, ponieważ w algorytmie wojewódzkim posługujemy się sumą danych z poszczególnych powiatów (samorząd województwa nie ma praktycznie żadnego wpływu na te liczby). Jest to więc też pewnego rodzaju standaryzacja.

Ww – współczynnik korygujący, uwzględniający potencjalne zagrożenia regionalnych rynków pracy związane z przewidywanymi, średniookresowymi skutkami procesów restrukturyzacyjnych o wymiarze ponadregionalnym (krajowym). Na najbliższe lata proponuje się przyjąć, że będzie to wskaźnik nadwyżki zasobów pracy na terenach wiejskich (w odniesieniu do każdego z województw),

Uwaga 1: wskaźnik ten w zamyśle powinien uwzględniać potencjalne zagrożenia dla regionalnych rynków pracy, utrzymujące się w dłuższym okresie czasu i obejmujące swymi skutkami wszystkie (lub zdecydowaną większość regionów) i uznane w programach rządowych za zagrożenie o znaczeniu strategicznym dla rozwoju kraju. (np. bezrobociem młodzieży, przeludnieniem wsi, restrukturyzacjami sektorowymi lub branżowymi, wejście na rynek wyżu demograficznego itp.). W chwili obecnej wydaje się, że podstawowym i powszechnym w skali kraju problemem jest aktywizacja obszarów wiejskich związana z transformacja polskiej wsi w związku z wejściem do UE. Dlatego jako „wskaźnik zagrożenia rynku pracy” proponuje się przyjąć nadwyżkę zasobów pracy na obszarach wiejskich. W przyszłości wskaźnik ten może być zmieniany i zastępowany innym kryterium będącym wyznacznikiem rządowej polityki rynku pracy.
Uwaga 2: wskaźnik ten buduje potencjał województwa w przeciwdziałaniu przewidywanym i nadchodzącym zagrożeniom.

PEw – współczynnik korygujący uwzględniający prozatrudnieniową efektywność inwestycji na obszarze województwa (można by go też nazwać inaczej syntetycznym wskaźnikiem zdolności gospodarki regionalnej do absorbcji bezrobocia). Współczynnik ten jest wyznaczany przez relację sumy nakładów inwestycyjnych w województwie do liczby bezrobotnych podejmujących zatrudnienie w okresie rozliczeniowym. Proponuje się by ze względu na sposób i możliwość uzyskania niezbędnych danych oraz konieczność zapewnienia ich względnej porównywalności (koherencji) posługiwać się jako okresem rozliczeniowy rokiem budżetowym.

Uwaga 1: nakłady inwestycyjne są syntetycznym wskaźnikiem pokazującym dynamikę rozwoju regionu oraz skłonność władz lokalnych do inwestowania. Promowane tym wskaźnikiem będą regiony budujące potencjał rozwojowy, aktywne gospodarczo. Samorząd wie, że przeznaczając więcej środków na inwestycje przyciąga więcej środków Funduszu Pracy na wsparcie rozwoju poprzez rynek pracy. Ale pod jednym warunkiem, że inwestycje te będą tworzyły miejsca pracy a bezrobotni będą odpływali do zatrudnienia (niekoniecznie na nowotworzone miejsca pracy, chodzi o bilans i ruch na rynku pracy oraz promowanie aktywnych rynków).
Uwaga 2: dzięki takiemu wskaźnikowi relatywnie więcej środków otrzymają rynki aktywne, to znaczy takie, na których inwestycje tworzą więcej zatrudnienia a ludzie są aktywni w poszukiwaniu pracy (przy czym ta aktywność jest mierzona postawą bezrobotnych wobec zatrudnienia).

- kwota przypadająca na jedną jednostkę obliczeniową jaka jest 1 napływ lub odpływ (w przypadku przyjęcia jako podstawowego wskaźnika liczby bezrobotnych będzie to kwota przypadająca na 1 bezrobotnego).

III. Ogólna ocena sytuacji

1. Rozwiązania prawne już dawno zatraciły spójność i charakter rozwiązań systemowych. Widać na nich piętno doraźnego reagowania na rozwój sytuacji, raz były to próby ratowania budżetu (ograniczyć dostęp do świadczeń i ich wysokość), innym razem zadziwiająca skłonność do ulegania lobby „socjalnemu” (rozszerzyć ilość świadczeń i krąg ich beneficjentów). W rezultacie rozwiązania prawne przestały spełniać funkcję pozytywnej regulacji procesów zachodzących na rynku pracy i stymulacji pożądanego, proaktywnego rozwoju tego rynku.
2. Ustawa jest bardzo trudna w interpretacji i skomplikowana, jej egzekwowanie wymaga znajomości wielu przepisów związanych, utrudniających zrozumienie obowiązujących regulacji. W szczególności dotyczy to przyznawania i weryfikacji statusu bezrobotnego oraz uprawnień zasiłkowych.
3. Konieczne jest nadanie innego niż obecnie kontekstu rozwiązań prawnych, lub inaczej mówiąc, inaczej zdefiniować ducha ustawy. Kontekst poszczególnych zapisów obecnej ustawy jest taki, że to urzędy mają obowiązek przedstawiania ofert pracy, aktywizacji osoby formą subsydiowaną lub innym działaniem, sprawdzenia gotowości do podjęcia pracy, a bezrobotny nie ma obowiązku wykazania, że jest aktywny, że poszukuje pracy i nie musi odpowiadać na pytania co zrobił aby tę pracę znaleźć. Role każdej ze stron czytane z zapisów ustawy powinny zostać odwrócone. Wychodząc od założenia, że obowiązkiem bezrobotnego jest aktywne poszukiwanie pracy i to on musi wykazać, że tej pracy poszukuje, konieczne jest takie przebudowanie struktury administracyjnej oraz instrumentarium aby nastawione one były na wspieranie starań bezrobotnego i premiowanie jego aktywności.
4. Sposób finansowania instytucjonalnej obsługi bezrobocia (czyli służb zatrudnienia oraz realizowanych przez nie zadań) nie jest dostosowany do specyfiki i dynamiki występującej na rynku pracy. Utrzymanie struktury administracyjno-organizacyjnej finansowane jest bezpośrednio z budżetu Państwa, finansowanie zadań odbywa się z Funduszu Pracy. Brak jest powiązania mechanizmu wzrostu/spadku bezrobocia (a tym samym wzrostu/spadku ilości wykonywanych zadań i wydatkowanych środków na te zadania) z koniecznym wzrostem/zmniejszeniem potencjału organizacyjnego służb, które te zadania wykonują. Obserwowana tendencja jest wręcz odwrotna, wzrost bezrobocia zwiększa automatycznie ilość zadań (i tym samym zapotrzebowanie na środki Funduszu Pracy niezbędne do realizacji tych zadań) natomiast oczywiste w tym okresie ograniczenia w budżecie Państwa powodują zmniejszenie budżetu przeznaczanego na funkcjonowanie służb zatrudnienia. Co prawda globalna wielkość Funduszu Pracy wzrasta, ale wydatki na zasiłki są w tym czasie większe, co uszczupla ilość środków możliwych do przeznaczenia na łagodzenie skutków bezrobocia. Jest to zasadnicza wada obecnych rozwiązań systemowych. Oderwanie finansowania zadań związanych z łagodzeniem bezrobocia i przeciwdziałania jego skutkom od budżetu Państwa jest niezbędne. Równocześnie konieczne jest wprowadzenie mechanizmu wiążącego wielkość wydatkowanych środków na bezpośrednią obsługę bezrobocia (czyli programy finansowane z Funduszu Pracy) z finansowaniem instytucjonalnej obsługi bezrobocia (a więc budżetem urzędów pracy).
5. System finansowania programów wspierających zatrudnienie bezrobotnych musi być uwolniony od tzw. syndromu końca roku budżetowego. Sposób oraz tryb przekazywania środków musi stwarzać możliwość kontynuacji finansowania tych programów, również na przełomie roku budżetowego. Ukształtowana praktyka jest tymczasem taka, że zawieranie umów szkoleniowych oraz subwencjonowanie zatrudnienia zamiera pod koniec roku (ze względu na planowanie w cyklach rocznych oraz niepewność finansowania do czasu uchwalenia ustawy budżetowej) i jest uruchamiane na przełomie pierwszego i drugiego kwartału, gdy pojawiają się pieniądze kolejnego roku budżetowego. Praktyka taka doprowadza do sytuacji, że urzędy pracy albo cierpią na niedobór środków (mając bardzo ograniczone możliwości działań aktywizujących) albo walczą o ich pełne wydatkowanie do wysokości przyznanego limitu. W takim „systemie” brak jest miejsca na racjonalne i zgodne z potrzebami rynku organizowanie działań.
6. Samorząd województwa musi być wyposażony w narzędzia finansowe umożliwiające kreowanie regionalnej polityki rynku pracy. Ma to zasadnicze znaczenie nie tylko w kontekście koniecznego wzmocnienia skuteczności polityki przeciwdziałania bezrobociu ale również oczekiwanego włączenia województw w zadania finansowane z Europejskiego Funduszu Socjalnego. W szczególności konieczne jest zapewnienie środków na zadania własne Województwa w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków oraz wpływu na alokację środków Funduszu Pracy do powiatów. Musi to być przeprowadzone w zgodzie z logiką reformy administracyjnej państwa oraz bez uszczuplania dotychczasowych kompetencji powiatów.
7. Konieczne jest uspołecznienie problemu bezrobocia poprzez autentyczne włączenie organizacji pozarządowych (NGO) w procesy aktywizacji bezrobocia i działania wspierające bezrobotnych w powrocie na aktywny rynek pracy. Byłaby to równocześnie praktyczna realizacja zasady subsydiarności (pomocniczości), postulowanej ale słabo stosowanej w praktyce polskiej demokracji. Rynek pracy i problemy bezrobocia są obszarem, który szczególnie może być polem działania i ujawniania potencjału NGO-sów. We wszystkich krajach rozwiniętej gospodarki rynkowej działania administracji publicznej są uzupełniane przez NGO-sy, które są jednym z najważniejszych beneficjentów pomocy publicznej, w tym środków pomocowych UE. Aby zrealizować ten postulat niezbędne jest zaprojektowanie i wdrożenie mechanizmu finansowania tych organizacji ze środków publicznych, na przykład w formie możliwości kontraktowania zadań.
8. Jednym z poważniejszych problemów jest szara strefa w zatrudnieniu. Zaburza ona prawdziwy obraz bezrobocia, a skutki jej „obecności” w praktyce urzędów pracy zakłócają pracę tych urzędów i prowadzą do ich przeciążenia pracą administracyjną, nie związaną z głównym celem tych urzędów jakim jest pomoc bezrobotnym w powrocie na aktywny rynek pracy. Teoretycznie ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwarza warunki do kontroli i ograniczania tego zjawiska. Po dwóch latach eksperymentu z umiejscowieniem kontroli przy powiatowych urzędach pracy zadanie to przechodzi z dniem 1.01.2002 do wojewodów. Niestety nie rozwiązuje to problemu w całości. Po pierwsze, ograniczone uprawnienia ustawowe tej służby powodują wyłączenie spod kontroli dużą, można zaryzykować stwierdzenie że większą, część szarej strefy. Przeprowadzenie czynności kontrolnych wymaga bowiem wystawienia imiennego upoważnienia do kontroli (w tym nazwa i adres firmy oraz nazwisko kierownika jednostki kontrolowanej). Wyłącza to w praktyce z kontroli firmy działające „bez adresu” i przeprowadzenie nagłych kontroli w przypadku stwierdzenia wykonywania pracy na budowach prywatnych, w rolnictwie itp.. bardzo utrudnia skuteczność kontroli zapis w Kodeksie Pracy o obowiązku pisemnego potwierdzenia umowy o prace w terminie 7 dni. Po drugie, złudnym jest oczekiwanie, że poprzez kontrole można zasadniczo ograniczyć szarą strefę w zatrudnieniu. Dopóki regulacje prawno-podatkowe, w tym dotyczące kosztów pracy, będą czyniły ten proceder opłacalnym dopóty szara strefa będzie zjawiskiem powszechnym. Radykalne jej ograniczenie jest możliwe przede wszystkim przez eliminację przyczyn połączoną z kontrolą skutków.
9. Zasiłek dla bezrobotnych ze swej natury ma charakter socjalny, demotywacyjny. Można jednak w rozwiązania formalno-prawne „wbudowywać” elementy ograniczające ten charakter, skłaniające do aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Nie ma jednej cudownej recepty na nadanie zasiłkowi charakteru aktywizującego. Musi to być zastaw działań funkcjonujący w ramach systemu opartego na stymulowaniu i mobilizowaniu bezrobotnego do aktywności, z zasiłkiem pełniącym funkcję płacy zastępczej, rodzaj ekwiwalentu wynagrodzenia otrzymywanego w okresie pozostawania bez pracy bez winy bezrobotnego, wypłacanego w zamian za autentyczną aktywność w poszukiwaniu pracy. Regulacje prawne muszą więc w sposób wyraźny i jednoznaczny określać czym jest zasiłek i umiejscawiać go w szerszym kontekście wykazywanej przez bezrobotnego aktywności zawodowej.
10. Rozwiązania prawne powinny ułatwiać dokonywanie segmentacji bezrobotnych celem zróżnicowania działań podejmowanych przez urzędy pracy wobec różnych grup bezrobotnych. W szczególności wobec grupy strukturalnie pasywnej (z definicji nie wykazującej zainteresowania aktywnością zawodową, w tym podjęciem zatrudnienia- ponieważ w statusie bezrobotnego poszukują świadczeń niemożliwych do uzyskania w inny sposób) urząd powinien podejmować działania zdecydowanie dyscyplinujące, w stosunku do pozostałych, zróżnicowane działania wspierające aktywność i mobilizujące. Te ostatnie również muszą mieć charakter zróżnicowany, inny dla grupy bezrobotnych posiadających wystarczające kwalifikacje by podjąć zatrudnienie w ramach dostępnych na rynku ofert pracy, inny dla grupy niedostosowanej do wymogów rynku pracy, wymagającej w pierwszej kolejności mobilizacji i aktywizacji, inny jeszcze gdy rynek nie oferuje dostatecznej liczby miejsc pracy (wysoka stopa bezrobocia). Miarą tej aktywności nie może być wyłącznie gotowość do przyjęcia oferty pracy ale w stosunku do grup najsłabszych również skłonność do aktywności zawodowej, wyrażająca się między innymi uczestnictwem w programach aktywizujących organizowanych przez powiatowe urzędy pracy. Segmentacja ma w efekcie umożliwić właściwe adresowanie pomocy kierowanej do różnych grup bezrobotnych, w tym objęcie taką pomocą grupy najsłabszej rynkowo, nie radzącej sobie w nowych warunkach, która przy obecnych rozwiązaniach „ginie” gdzieś w ogólnej masie bezrobotnych.
11. Pośrednictwo pracy musi stać się domeną działania służb zatrudnienia. Dobre, profesjonalnie prowadzone pośrednictwo pracy nie tylko pozwala skutecznie wspierać zatrudnienie bezrobotnych, zaspokaja zapotrzebowanie pracodawców na odpowiednio przygotowanych pracowników, ale stanowi niezastąpione narzędzie rozpoznania i monitorowania rynku pracy. Staje się podstawowym źródłem informacji o rynku pracy i jego dynamice, pozwala prognozować średnioterminowe zapotrzebowanie na kwalifikacje, informuje o pojawiających się zagrożeniach. Niestety, w chwili obecnej widać wyraźnie, że urzędy pracy funkcjonujące w ramach istniejących rozwiązań prawnych penetrują coraz mniejsze zasoby rynku pracy, dysponują przy tym ofertami gorszej pracy, wymagającej niższych kwalifikacji i oferujących niższe wynagrodzenie, siłą faktu koncentrują swoje działania na gorszym segmencie rynku pracy (relatywnie niskie kwalifikacje, szara strefa, pasywne postawy, wielokrotni bezrobotni). Następuje rynkowa degradacja tych urzędów, które w efekcie coraz bardziej wypychane są z konkurencyjnego rynku pracy i wtłaczane w zamkniętą niszę wtórnego rynku pracy. Jest to zjawisko bardzo niebezpieczne ze społecznego, ale także i ekonomicznego punktu widzenia.
12. Poradnictwo zawodowe jest drugim, po pośrednictwie pracy, programem realizowanym przez urzędy pracy, który w założeniach powinien służyć aktywizacji i mobilizacji bezrobotnych, a także wspierać pośrednictwo pracy, ułatwiając zdefiniowanie i rozpoznanie tzw. indywidualnej bariery zatrudnieniowej u bezrobotnego, w tym luki kwalifikacyjnej (czyli braków w kwalifikacjach uniemożliwiających zatrudnienie), oraz badanie indywidualnych predyspozycji zawodowych. W ten sposób poradnictwo zawodowe tworzy warunki do właściwego ukierunkowania szkoleń i przekwalifikowań, a także pozostałych programów wsparcia. Aby w pełni wykorzystać możliwości jakie stwarza poradnictwo zawodowe urzędy pracy muszą mieć jednak stworzone właściwe warunki organizacyjne do jego wykonywania. W pierwszej kolejności konieczne jest zapewnienie odpowiednich szkoleń dla doradców zawodowych, pośredników pracy oraz innych pracowników uczestniczących w systemie wsparcia (szkolenia, kierowanie do pracy subsydiowanej), a także uwolnienie tych pracowników od działań administracyjno-biurokratycznych. Właściwe i skuteczne wykonywanie poradnictwa zawodowego wymaga bowiem nie tylko umiejętności i oprzyrządowania ale czasu na rozmowę z bezrobotnym. Czasu, który w chwili obecnej jest konsumowany na inne czynności.
13. Proces wypychania urzędów pracy na rynek wtórny jest efektem nie tylko wadliwych rozwiązań bezpośrednio dotyczących bezrobocia (ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) ale jest dodatkowo „wspomagany” przez ustawodawstwo towarzyszące, pośrednio prowadzące do biurokratyzacji procesu obsługi bezrobotnych, przesuwające aktywność organizacyjną urzędów ze sfery czysto rynkowej na sferę administracyjną i socjalną. Jednym z przykładów jest już wspomniana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, która w kwestii zgłaszania obowiązku ubezpieczeniowego do ZUS zrównuje status bezrobotnego ze statusem pracownika i czyni urząd pracy płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne wszystkich osób pozostających bez pracy (zarejestrowanych jako bezrobotne, również bez prawa do zasiłku). Nie wzięto pod rozwagę, że może to być zachęta dla szarej strefy do ujawnienia swojej obecności w bezrobociu, a negatywne skutki tego spadną na urzędy pracy. Drugim przykładem jest Ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej, która nałożyła na urzędy pracy następne czynności administracyjno-biurokratyczne związane ze sporządzaniem sprawozdawczości z udzielonej przedsiębiorcom pomocy, niezależnie od kwoty tej pomocy. Jest to rozwiązanie nie tylko uciążliwe w stosowaniu ale niezgodne z duchem ustawy ponieważ w przypadku urzędów pracy pomoc publiczna jest udzielana nie pracodawcom a bezrobotnym.
14. Wszystkie opisane mankamenty prowadzą do deprecjonowania urzędów pracy w oczach pracodawców, do coraz niższej ich wiarygodności na konkurencyjnym rynku pracy. Z jednej strony nie są one postrzegane jako źródło pozyskania odpowiednio przygotowanych i zmotywowanych pracowników (kierują bez właściwego rozpoznania takich bezrobotnych jakich mają w rejestrach, w tym nie motywowanych do pracy uczestników szarej strefy), z drugiej strony, ze względu na stan budżetu Państwa przekładający się bezpośrednio na sytuację Funduszu Pracy, regulują zobowiązania finansowe z dużym opóźnieniem (zatrudnienie młodocianych, szkolenia, subwencjonowane zatrudnienie). Zniechęca to pracodawców do kontaktów z urzędami pracy, a w efekcie zmniejsza ofertę, którą dysponują służby zatrudnienia. Niska wiarygodność w oczach pracodawców pogłębia problem wypychania urzędów pracy na wtórny rynek pracy.
15. Jak już wspomniano nieumiejętne stosowanie instrumentów, które w założeniach mają wspierać zatrudnienie bezrobotnych i ich powrót na konkurencyjny rynek pracy, prowadzi do psucia tego rynku i marnotrawienia środków publicznych. Aby temu przeciwdziałać niezbędne jest szkolenie pracowników odpowiedzialnych za realizację tych zadań, wprowadzenie odpowiedniego trybu uruchamiania środków przeznaczanych na programy rynku pracy (np. poprzez kontraktowanie zadań) oraz monitorowanie efektów, w tym tzw. efektów netto. Jeżeli chodzi o szkolenia pracowników to obowiązujące regulacje prawne stwarzają takie możliwości, konieczne jest tylko konsekwentne wyodrębnienie środków Funduszu Pracy przeznaczanych na szkolenia pracowników i wdrożenie systemu szkoleń. Natomiast wprowadzenie odpowiedniego trybu uruchamiania środków Funduszu Pracy, zapewniającego skuteczne monitorowanie efektów, wymagać będzie korekt obowiązujących rozwiązań formalno-prawnych. W szczególności takich, które nie naruszając założeń ustrojowej reformy systemu administracji publicznej, gwarantujących niezależność i samodzielność poszczególnych szczebli samorządu pozwolą stymulować pożądane wykorzystanie środków Funduszu Pracy.

IV. Wnioski końcowe.

A. Rozwiązania prawne nie mają charakteru rozwiązań systemowych. Konieczne jest uporządkowanie ustawodawstwa, nadanie mu spójności, prostoty oraz innego niż obecnie kontekstu stosowanych rozwiązań prawnych, zdecydowanie proaktywnego. Rozwiązania prawne powinny również ułatwiać segmentację działań podejmowanych wobec różnych grup bezrobotnych oraz na tyle na ile to możliwe odbiurokratyzować proces obsługi klientów służb zatrudnienia.
B. Sposób finansowania instytucjonalnej obsługi bezrobocia musi być dostosowany do specyfiki i dynamiki występującej na rynku pracy w myśl zasady, im większe potrzeby tym większy potencjał finansowy i instytucjonalny jest uruchamiany do rozwiązania problemu.
C. System finansowania programów wspierających zatrudnienie bezrobotnych musi być uwolniony od tzw. syndromu końca roku budżetowego, musi zapewniać ciągłość usług oferowanych przez służby zatrudnienia, również na przełomie roku budżetowego.
D. Polityka rynku pracy ma również wymiar regionalny, samorząd województwa musi być czynnie włączony w proces alokacji i wykorzystania środków Funduszu Pracy. Logika reformy tego wymaga. Przedstawiona w niniejszym artykule koncepcja rozwiązania tego problemu pozwala w relatywnie krótkim czasie naprawić dostrzegane nieprawidłowości w tym zakresie.
E. Konieczne jest uspołecznienie problemu bezrobocia poprzez autentyczne włączenie organizacji pozarządowych i innych partnerów rynku pracy w procesy aktywizacji bezrobocia i działania wspierające bezrobotnych w powrocie na aktywny rynek pracy.
F. Szara strefa staje się coraz poważniejszym problemem, jej występowanie na dużą skalę zakłóca rzeczywisty obraz bezrobocia uniemożliwiając podejmowanie racjonalnych decyzji. Dopóki jednak regulacje prawno-podatkowe, w tym dotyczące kosztów pracy, będą czyniły ten proceder opłacalnym dopóty szara strefa będzie zjawiskiem powszechnym. Radykalne jej ograniczenie wymaga w pierwszej kolejności eliminacji przyczyn, a dopiero w drugiej kolejności skuteczniejszej kontroli skutków.
G. Absolutnie niezbędne jest nadanie pośrednictwu pracy oraz poradnictwu zawodowemu priorytetowego znaczenia w działalności służb zatrudnienia, bez tego nie ma dobrego rozpoznania rynku pracy a bezrobocie jest wypychane na wtórny rynek pracy.
H. Należy zatrzymać obserwowany proces deprecjonowania urzędów pracy w oczach pracodawców, do coraz niższej wiarygodności służb zatrudnienia na konkurencyjnym rynku pracy. Pracodawca musi na powrót stać się głównym i autentycznym sojusznikiem służb zatrudnienia, a rozwiązania prawne muszą to ułatwiać.
I. Bezrobocie staje się głównym problemem gospodarczym, politycznym i moralnym polskiej transformacji. Jego właściwe rozwiązywanie stawia bardzo wysokie wymagania przed wszystkimi strukturami administracji zaangażowanej w proces przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków. Absolutnie niezbędne jest więc szkolenie pracowników odpowiedzialnych za realizację zadań ponieważ to od jakości ich pracy w dużym stopniu zależy rozwój sytuacji na rynku pracy. Obowiązujące regulacje prawne stwarzają takie możliwości, konieczna jest tylko determinacja w konsekwentnym wyodrębnieniu środków Funduszu Pracy przeznaczanych na szkolenia pracowników i wdrożenie systemu szkoleń.
J. Najwyższa pora skończyć z doraźnym korygowaniem złych rozwiązań prawnych, incydentalnym reagowaniem na anomalia i patologie występujące na rynku pracy. Polski rynek pracy potrzebuje poważnej debaty, z udziałem wszystkich partnerów społecznych, która odpowie na pytanie „co dalej” i „jak dalej”. Debaty całościowej, obejmującej wszystkie czynniki kształtujące sytuację na rynku pracy i dalszy jego rozwój. Dobre rozwiązania formalno-prawne tworzą bowiem ramy i wyznaczają pożądane kierunki tego rozwoju. Jedno wydaje się nie podlegać dyskusji, tak dalej być nie może.